Актуално, Юристи

За конституционната уредба на извънредното положение

Доц. д-р Наталия Киселова, news.lex.bg

В Конституцията на Република България от 1991 г. чл. 57, ал. 1 прокламира, че „основните права са неотменими“. Конституционният законодател е създал засилена гаранция и за неотменимостта на основните права на човека и гражданина. Ревизиите на чл. 57, ал. 1 са в кръга от въпроси, които са от компетентността на учредителната власт (Велико народно събрание) по смисъла на чл. 158, т. 4 от Конституцията.

Конституцията допуска неотменимите основни права на човека и гражданина да бъдат пропорционално (съразмерно) ограничени при обявяване на война, на военно или друго извънредно положение. В този случай със закон може да бъде временно ограничено упражняването на отделни права на гражданите с изключение на правата, предвидени в чл. 28, 29, 31, ал. 1, 2 и 3, чл. 32, ал. 1 и чл. 37 на Конституцията[1].

Принципът на пропорционалността (съразмерността) е в пряка причинно-следствена връзка с неотменимостта на основните права и позволява да бъдат допуснати ограничения на основните права на индивид, на група лица или на всички граждани, когато това изисква оправдан публичен или държавен интерес. Чрез принципа се преценяват законодателните и административните актове дали ограничението на едно основно право или ограничаването на всички основни права се налага от съответния интерес и дали не надвишава необходимото за постигането на публичния или държавния интерес.

Принципът на съразмерността е установен за пръв път в конституционната юриспруденция на Германия през 50-те години на ХХ в. Постепенно се разпространява като основно начало в конституционализма на Западна Европа, като общопризнат принцип на международното право[2] и на Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи[3], а така също е възприет в правото на Европейския съюз[4]. Принципът на пропорционалността (съразмерността)[5] изисква да бъде установено точно равновесие между различни конкуриращи се интереси и пронизва всяко тълкуване на органите, прилагащи Европейската конвенция. Търсенето на баланс между изискванията на обществото (правомерни нужди) и изискванията на основните права на човека (интересите на личността) е основен проблем на всяка правна система.

Принципът на пропорционалност при ограничаване на основните права на българските граждани и на лицата, които пребивават на територията на българската държава следва да бъде прилаган в две крайни ситуации (или „обстоятелства“ по смисъла на чл. 15 от ЕКЗПЧ). Първата е при обявяване на война, военно или друго извънредно положение по отношения на всички граждани върху цялата територия на страната или върху част от нея (чл. 84, т. 12 от Конституцията). Със закон Народното събрание може временно да ограничи упражняването на отделни или на всички основни права на гражданите (аргумент от чл. 57, ал. 3 от Конституцията). Втората ситуация на възможно съразмерно ограничаване на основни права по отношение на отделни граждани с публичновластнически акт при „специални клаузи“ (при правонарушение или за защита на по-значим публичен интерес).

Конституцията предвижда, че съществена част от основните права на гражданите се уреждат подробно със закон. Поради фундаменталното значение на конституционно установените основни права при законодателното уреждане на ограничаване на отделно право не трябва да се засяга същностното съдържание на основното право. При ограничаване на основно право се прави преценка дали то е съразмерно за постигане на публичния или държавния интерес[6]. На първо място се изяснява дали законът, който предвижда ограничаването на основно право, е в състояние да постигне посочената цел, оправдала приемането му. На следващо място се преценява дали законодателната уредба е необходима за постигането на целта. И на трето място се оценява дали съществува пряка връзка между ограничаваното основно право на личността и целта, която самото ограничаване преследва[7].

В период на извънредно положение при допускане на пропорционално ограничаване на основните права, направено на основата на съхраняване на правния статус на българските граждани или на чужденците, трябва да се отчита преследваната легитимна цел. Основание за ограничаване на основните права на граждани при извънредно положение е възникването на опасност за националните интереси на България. Националните интереси са комплексно и многоаспектно понятие, отразяващо съвкупността от жизнено важни интереси на хората, на обществото като цяло или на държавата. Заплахите за националните интереси на България като основание за ограничаване на основните права могат да бъдат диференцирани по няколко основни критерия. В зависимост от сферата на действията опасността може да с вътрешен или с външен характер. Заплахите могат да са с оглед на степента на опасност за националните интереси. С оглед на източника – причина за въвеждане на извънредно положение може да бъде от природно-техногенен (епидемия, епизотии, стихийни бедствия, катастрофи, аварии и др.) или социално-политически характер (агресия, опит за насилствено завземане на държавната власт, промяна на конституционно установения ред, въоръжен метеж, масови безредици, тероризъм и др.); а според мащаба на дейността – от национален или регионален характер. Не на последно място държавните органи трябва да отчитат и времето, през което ще са ограничени основните права на гражданите. Според конституционния законодател периодът е определяем – временно (чл. 57, ал. 3) или до отпадане на обстоятелствата (чл. 64, ал. 2).

Извънредното положение като правен режим се характеризира с някои особености. На първо място, това е обективно необходим изключителен комплекс от мерки с временен характер, приети от държавата при възникване на извънредни ситуации от различен характер. Тези мерки имат легитимната цел да се предотвратят външни и (или) вътрешни заплахи за националните интереси. На следващо място, налага се особен ред в дейността на държавните и местните органи, при съобразяване на изискването, че Конституцията не допуска извънредни съдилища (чл. 119, ал. 3). Те трябва да неутрализират или да минимизират отрицателните последствия за интересите на хората, на обществото или на държавата. На трето място, извънредното положение е противоречив по правната си природа процес. Той има за своя цел възстановяване на нормалните условия за дейност на държавата, нарушени при възникване на извънредната ситуация, от една страна, а от друга – ограничаване на основни права на граждани.

Член 15 на Европейската конвенция съдържа общо разрешение за временно дерогиране на права и свободи, установени в нея (без посочени в т. 2 на чл. 15[8]). Правата на гражданите, свързани с формирането и осъществяването на властта по смисъла на Конвенцията, могат да бъдат ограничавани при извънредна ситуация (война, вкл. и гражданска война, или друго извънредно положение), което застрашава съществуването на нацията. Това общо разрешение е различно от специалните клаузи за ограничаване на основни права, включени в други разпоредби на Конвенцията (вж. напр. чл. 8, т. 2, чл. 9, т. 2, чл. 10, т. 2, чл. 11, т. 2). Дерогирането на основни права е допустимо тогава, когато става дума за „първостепенните права на държавата да защити демократичните институции“[9].

Извънредна ситуация или криза, по смисъла на практиката на Европейския съд по правата на човека, е тази, която засяга цялото население и съставлява голяма заплаха за организирания живот на обществото, което изгражда държавата. Едно положение е извънредно, когато е действително или непосредствено предстоящо. Последиците му трябва да засягат цялата нация. Продължаването на организирания живот на обществото трябва да бъде поставено под заплаха. Кризата или опасността трябва да бъдат извънредни, т. е. нормалните мерки или ограничения, които Конвенцията разрешава за поддържане на обществената безопасност, здраве и ред, са явно недостатъчни[10].

Редица фактори влияят върху „мярата“ при възможните ограничения на политическите права на гражданите и имат конкретно-исторически характер. Сред тях трябва да бъда споменати степента на заплаха на националните интереси и основанието за обявяване на война, военно или друго извънредно положение.

Втората ситуация на възможно съразмерно ограничаване на основни права по отношение на гражданите е с публичновластнически акт при „специални клаузи“. При формулиране на разпоредбите на основни международноправни актове (напр. чл. 29, § 2 от ВДПЧ; чл. чл. 12, 18, 19 и 21 от МПГПП; чл. 4 и 8 от МПИСКП; чл. чл. 8-11 от ЕКЗПЧ) има различия при определяне на легитимната цел на ограничаване на основните права на човека и гражданина. Общо в тези международноправни актове са съдържащите като същност и положения, определящи в качеството им на легитимни цели преди всичко държавната (националната) безопасност, а така също и общественото благосъстояние, обществения ред (или предотвратяване на безредици или на престъпления), морала (или нравствеността), здравето на населението (народното здраве), зачитане на правата и свободите на другите.

В Европейската конвенция за защита на правата на човека са предвидени някои допълнителни (специфични) цели в сравнение с Всеобщата декларация и с двата Пакта, напр. във вид на интереси на икономическото благосъстояние на страната, охрана на териториалната цялост, защита на репутацията на другите, предотвратяване на разгласяване на класифицирана информация, обезпечаване на авторитета и безпристрастното правосъдие, общественото спокойствие. Известен компромис между изискванията за защита на демократичното общество и на индивидуалните права е вътрешно присъщ на системата на Конвенцията[11]. Както е посочено в Преамбюла на Конвенцията, „основните свободи … могат да бъдат осъществени по-ефикасно чрез ефективна политическа демокрация, от една страна, а от друга, чрез общо разбиране и спазване на правата на човека, от които (договарящите държави) зависят“[12].

Главната цел при ограничаване на отделно основно право на отделен гражданин (при карантина напр.) е постигане на „общите интереси“, „общото благо“, „колективното благо“, „социалното благо“ или „общото благополучие“. Тези многопластови понятия се основават на оптималния баланс на интересите на личността, обществото и държавата и на обхванати по своето съдържание публични, частни и интеграционни аспекти на националните интереси.

Основното съдържание на принципа на съразмерност (пропорционалност) на обема на ограничени основни права на гражданите в условията на особени правни режими (при извънредно положение или при „специални клаузи“) трябва да включва наличието на легитимна цел. Ограничават се основни права на гражданите при предотвратяване на извънредни или сложни ситуации. Зачитането на принципа на пропорционалност трябва да става при условията на разумност, достатъчност и законност и при съблюдаване на баланс на интересите на личността, обществото и държавата.

Основните критерии при прилагане на принципа на съразмерност (пропорционалност) в условията на особени правни режими за ограничаване на основни права на гражданите могат да бъдат сведени до няколко. На първо място, ограниченията на основни права на гражданите задължително трябва да представляват единствено възможна и необходима мярка, адекватна на обстоятелствата, предизвикали нейното приемане, и да съществува реална опасност за националната сигурност. На следващо място, избраният механизъм за ограничаване на основни права на гражданите задължително трябва да съответства на изначално определените конкретни легитимни цели. На трето място, може да са необходими минимални, а не извънредни и строги мерки, чрез които да се постигне целта (при заплаха за общественото здраве или при тероризъм най-често). Предприемането на ограничаване на основни права на конкретен гражданин също не трябва да превишава пределите, установени в закон. На следващо място, съдържанието на предприетите конкретни мерки по ограничаване на основни права на гражданите не трябва да води до отнемане / погасяване на тези права. И на пето, последно място, ограниченията трябва да имат изключителен и временен характер.

Липсата на законова уредба извън съществуващата в Закона за отбраната и Въоръжените сили на Република България[13] в момента създава законова празнота при въвеждането на извънредно положение извън военнополитическа криза или в случаите на въоръжен конфликт. Не са адекватни всички мерки, които ЗОВСРБ[14] по принцип предвижда при извънредно положение извън военнополитическа криза или в случаите на въоръжен конфликт. При въвеждане на извънредно положение поради заплаха за общественото (народното) здраве са наложителни промени в Закона за здравето за времето на извънредното положение или приемането на специален закон с временен характер.

[1] Член 28. Всеки има право на живот. Посегателството върху човешкия живот се наказва като най-тежко престъпление.

Член 29. (1) Никой не може да бъде подлаган на мъчение, на жестоко, безчовечно или унижаващо отношение, както и на насилствена асимилация.

(2) Никой не може да бъде подлаган на медицински, научни или други опити без неговото доброволно писмено съгласие.

Член 31. (1) Всеки обвинен в престъпление следва да бъде предаден на съдебната власт в законно определения срок.

(2) Никой не може да бъде принуждаван да се признае за виновен, нито да бъде осъден само въз основа на неговото самопризнание.

(3) Обвиняемият се смята за невинен до установяване на противното с влязла в сила присъда.

Член 32. (1) Личният живот на гражданите е неприкосновен. Всеки има право на защита срещу незаконна намеса в личния и семейния му живот и срещу посегателство върху неговата чест, достойнство и добро име.

Член 37. (1) Свободата на съвестта, свободата на мисълта и изборът на вероизповедание и на религиозни или атеистични възгледи са ненакърними. Държавата съдейства за поддържане на търпимост и уважение между вярващите от различните вероизповедания, както и между вярващи и невярващи.

(2) Свободата на съвестта и на вероизповеданието не може да бъде насочена срещу националната сигурност, обществения ред, народното здраве и морала или срещу правата и свободите на други граждани.

[2] Вж. чл. чл. 31-33 на Виенската конвенция за правото на договорите от 1969 г. (Обн., ДВ, бр. 87 от 1987 г.).

[3] Обн., ДВ, бр. 80 от 1992 г. Вж. също и ван Дайк, П., ван Хууф, Г. Й. Х., Европейската конвенция за правата на човека – теория и практика, С., изд. на фондация Български адвокати за правата на човека, 2000, с. 66.

[4] Shaw, Jo., Law of the European Union, L., 1996, p. 186-187; van Raepenbusch, Sean, Droit institutionnel de l’Union europeenne, Lacier, 2005, р. 433-435.

[5] Вж. ван Дайк, П., ван Хууф, Г. Й. Х., Европейската конвенция за правата на човека – теория и практика, С., изд. на фондация Български адвокати за правата на човека, 2000, с. 69 и с. 75.

[6] Вж. Танчев, Е., Основни права на човека, С., Унив. изд. „Св. Кл. Охридски“, 2002, с. 65-66.

[7] Grimm, D., Human Rights and Judicial Review in Germany. // – In: Human Rights and Judicial Review, ed. D. M. Beatty, Kluwer, 1994, p. 267-295; Kommers, D., Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany, Durham, 1989.

[8] Не се дерогират изрично посочени в чл. 15 основни права: чл. 2 (право на живот, освен по отношение на на смъртта, настъпила в резултат на правомерни актове на война), чл. 3 (забрана на изтезанията), чл. 4, т. 1 (никой не може да бъде държан в робство или в принудително подчинение), чл. 7 (неналагане на наказание без закон).

[9] ван Дайк, П., ван Хууф, Г. Й. Х., Европейската конвенция за правата на човека – теория и практика, С., изд. на фондация Български адвокати за правата на човека, 2000, с. 685 и посочената в бележка 143 литература.

[10] ван Дайк, П., ван Хууф, Г. Й. Х., Европейската конвенция за правата на човека – теория и практика, С., изд. на фондация Български адвокати за правата на човека, 2000, с. 690; Харис, Д., М. О’Бойл, К. Уорбрик, Право на Европейската конвенция за правата на човека, С., Сиела, 2015, с. 994.

[11] Вж. Klass v. Germany A 28 (1978), § 59.

[12] Вж. Харис, Д., М. О’Бойл, К. Уорбрик, Право на Европейската конвенция за правата на човека, С., Сиела, 2015, с. 988-989.

[13] Член 122. (1) При възникване на опасност от въвличане на Република България във военнополитическа криза или във въоръжен конфликт, извън случаите по чл. 109 и 111, на цялата или на част от територията на страната може да се обяви извънредно положение.

[14] Член 123. При обявяване на положение на война, военно положение или извънредно положение държавните органи и въоръжените сили:

  1. извършват обща мобилизация, с изключение на случаите на обявяване на извънредно положение;
  2. прилагат действия и мерки за охрана на обекти, застрашени от терористични актове;
  3. ограничават или забраняват полети на граждански въздухоплавателни средства и въвеждат особен режим на корабоплаване в териториалното море и вътрешните морски води на страната;
  4. контролират или забраняват преминаването през държавната граница на Република България;
  5. ограничават движението по основни пътни артерии;
  6. ограничават движението на влакове и установяват контрол върху пътниците и товарите;
  7. ограничават свободното придвижване и установяват контрол върху гражданите и превозните средства;
  8. контролират обектите от критичната инфраструктура на страната;
  9. ограничават или забраняват достъпа до държавни учреждения;
  10. при необходимост от защита на националния интерес, живота и здравето на гражданите прилагат и други мерки, които не противоречат на международните актове, гарантиращи защитата на човешките права в условията на война.