Юристи

Проф. Васил Мръчков: Отнемането на заплати на депутати ще създаде конституционни проблеми

Интервю на Валерия Велева, публикувано в epicenter.bg

Управляващото мнозинство обмисля да накаже бойкотиращите парламента депутати на левицата като ги лиши от  заплати. Правната комисия дори разгледа промени в Правилника на парламента, чрез които да се наложат драстични финансови санкции, приравнявайки отношенията на парламента с депутатите с трудово-правните отношения „работодател-служител“.

Срещу промените се обявиха народните представители от ДПС, които ги оцениха като „удар върху парламентаризма“.

Идеята на мнозинството предизвика скандал сред юристите и ГЕРБ за пореден път дадоха заден като решиха да отложат за неопределено време приемането на промените в Правилника.

Депутати от НФСБ обаче имат намерение да внесат отново точката за финансовите наказания на депутатите за разглеждане в парламента.

Велева се обръща за мнение към най-големия специалист у нас по трудово право проф. Васил Мръчков.

– Проф. Мръчков, управляващото мнозинство иска да „накаже“ депутатите от опозицията, които напуснаха парламента, с отнемане на депутатските им възнаграждения. Заради това е подготвена и промяна в Правилника на парламента, която да отговаря на народната поговорка „Който не работи, не трябва да яде“. Като най-вещият в държавата юрист по трудово-правни отношения, кажете, моля, това съвместима мярка ли е с Конституцията?

– Въпросът за възнаграждението на народните представители не е трудовоправен въпрос, а конституционен проблем. Той е част от правното положение на народните представители, което е уредено в Конституцията. На него са посветени няколко разпоредби в Глава III от Конституцията, които са тематично подредени от чл. 67 до чл. 72.

Следователно отговорът на обсъжданите въпроси за правото на възнаграждение на народните представители трябва да се търси във Върховния закон – Конституцията, а не в Правилника за организацията и дейността на Народното събрание. Както многократно се е произнасял Конституционният съд Правилникът за организацията и дейността на Народното събрание е особен вид нормативен акт на Народното събрание, който урежда организацията и дейността на Парламента, а не въпроса за правото на възнаграждение на народните представители.

– Понеже цитирахте чл. 67 от Конституцията – той визира т.н. свободен парламентарен мандат на народните представители. Тази позиция какви права дава на депутатите по отношение на санкциите срещу тях? Вярна ли е тезата, че парламентът е работодател на народния представител, както твърдят членове на Правната комисия?

– Да, чл. 67 от Конституцията ясно и категорично възприема т.н. свободен парламентарен мандат на народните представители. Този мандат означава, че народните представители представляват всички български граждани, а не само своите избиратели от съответния избирателен район. Народният представител добива това качество с факта на избирането му, а не от деня на полагане на клетва пред Народното събрание и встъпването в длъжност на новоучреденото Народно събрание.

Народният представител изразява интересите не само на тези, които са го избрали по пропорционалната избирателна система с или без преференции, но и на тези, които не са гласували за него или пък са гласували за друг кандидат. Това означава, че народните представители са призвани да представляват всички граждани на Република България от придобиване на това им качество, а това поставя много по-трудни и по-широки по обхват функции на народния представител със свободен, а не с императивен мандат.

Народният представител не е държавен служител по служебно правоотношение, нито служител по трудово правоотношение с работно време и работни дни. Той е единствено и само народен представител 24 часа през денонощието, 7 дни в седмицата и 365 календарни дни в годината, докато трае неговият свободен мандат.

Затова понятия като „работодател” или престация на работна сила на народните представители не са адекватни на конституционното положение на народния представител, нито на Кодекса на труда и на действащото трудово право.

Народните представители нямат работодател и всяка метафора с Народното събрание като „работодател”, е недопустима, защото не е вярна и не отговаря на правото.

В действащото трудово право понятието за работодател е легално определено в § 1,т.1 от Допълнителните разпоредби на Кодекса на труда. Това понятие е създадено от Народното събрание като законодател и веднъж създадено, то е задължително за спазване и точно използване от същото Народно събрание, когато действа като работодател на служителите по трудовото правоотношение.

– Откъде идва възнаграждението на народния представител – по силата на правомощията му, определени Конституцията, или по силата на разпоредбите на Правилника?

– В свободния мандат и изпълнението на функциите на народен представител – уникалното конституционноправно положение на 240-те народни представители в Народното събрание, независимо от коя листа и от коя партия са избрани, Конституцията изрично урежда правото на възнаграждение на народния представител. Тази уредба се съдържа в чл. 71 от Конституцията, съгласно която „Народните представители получават възнаграждение…”. Тази разпоредба има богат тълкувателен потенциал. В нея струва ми се, съзнателно се пропуска определянето на възнаграждението като „трудово”, както го прави, например, Кодексът на труда за работници и служители или като „работна заплата”, както постъпва Законът за държавния служител. Това право на възнаграждение на народните представители е тяхно лично конституционно право по Конституцията, а не право по друг закон или по Правилника за организацията и дейността на Народното събрание.

Друг е въпросът за размера на възнаграждението. Съгласно посочения текст на чл. 71, то се определя от Народното събрание. Но този конституционен текст урежда само размера, а не и въпроса за правото на възнаграждение. Разликата е голяма в юридическото съдържание на първата и на втората част от чл.71 от Конституцията: правото на възнаграждение възниква от Конституцията, а само неговия размер се определя от Народното събрание. Размерът на възнаграждение на народните представители се определя според реалното изпълнение на функциите на народните представители. Тук вече се намесва и Правилникът за организацията и дейността на Народното събрание и въпросът се урежда по т.н. Финансови правила по бюджета на Народното събрание, които представляват приложение към Правилника и следователно са част от него.

– Как се отчита реалното изпълнение на функциите на народните представители?

– Изпълнението на функцията на народните представители според десетилетната практика на Народното събрание, включително и според действащия Правилник за организацията и дейността на 44-тото Народно събрание и конституционноправната наука, включва три основни критерия или компоненти за изпълнение на конституционната функция на народните представители: първо, участие в законодателната дейност в пленарните заседания на Парламента и в дейността на постоянните комисии; второ, участие в парламентарния контрол и трето, за поддържане на връзки и срещи с избирателите и не само с неговия район, а с всички български граждани в страната и вън от нея , съобразно неговия свободен парламентарен мандат.

При създадената обстановка след излизането на ПГ на БСП от 44-ото Народно събрание през последните две-три седмици (Левицата напусна парламента на 17 февруари 2019 г. – б.а.) има основание, включително и в конституционната делегация на чл. 71 от Конституцията, от брутното възнаграждение на народните представители да се намалява размерът на възнаграждението заради неучастието им в законодателната и парламентарна дейност през времето на отсъствието им в сградата на Народното събрание. Но през това време народните представители, според публични изявления и данни, които съобщават средствата за масова комуникация, те са сред избирателите, провеждат срещи с тях, обсъждат с техните и с компетентните органи на местната администрация и местното самоуправление техните жалби и проблеми, обясняват им дейността на Народното събрание и по този начин на упражняват третия основен компонент от конституционните задължения на народните представители.

– Изпълнявайки само третия компонент от конституционната си функция, заради което се намалява размера на възнаграждението им, напусналите депутати губят ли социални и здравни осигуровки и допълнителните възнаграждения за трудов стаж?

– Не. За изпълнението на конституционните им задължения, на народните представители през времето, за което те продължават да осъществяват връзките и контактите с избирателите, на общо основание им се дължи да получават част от основното им възнаграждение по чл. 71 и на основание чл. 5 от финансовите правила на бюджетна на Народното събрание. Към това възнаграждение трябва да се прибавят и съответна част от някои допълнителни средства, които са неизменно присъщи на качеството им на народни представители, което те запазват – по чл. 7 от финансовите правила за придобит трудов стаж и професионален опит, т.н. възнаграждение за клас, всички осигурителни и здравно-осигурителни вноски, за застраховка живот, възнаграждение по чл. 7 и 8 за транспортни разходи, по чл. 9 и 10 други, които са допълнителни за качеството народен представител, които те не са загубили през времето, за което не присъстват на заседанията на Народното събрание.

– Във времето на отсъствие от парламента лишават ли се народните представители от конституционна защита?

– Като народни представители, не. Лишаването на народните представители от възнаграждение, както сочи чл. 71 от Конституцията, е с факта на напускането им, води само до известни изменения в неговия размер за времето, докато се завърнат в Народното събрание. В това време те се ползват и от правото си на конституционна защита, а може и да се стигне до съдебна защита за определяне размера на изпълнените конституционни задължения, според по-нататъшния развой на сегашното положение в Парламента. Това е въпрос на бъдещо несигурно развитие и по него не могат да се правя догадки.

Обсъждането на този въпрос поставя редица конституционни и специфични правни въпроси, които се нуждаят от задълбочено професионално и експертно проучване и обсъждане преди да се пристъпи съм тяхното решаване. Затова са необходими професионални обсъждания, експертиза, вникване и точно прилагане на Конституцията. Това са въпроси, които продължават да бъдат предмет на обсъждане от народното представителство.

– Да обобщим, проф. Мръчков – към народните представители не може да бъде приложено правилото ”Който не работи, не трябва да яде”, както многократно подчертаха депутати от мнозинството?

– Обърнете внимание на чл. 71 от Конституцията, която гласи: „Народните представители получават възнаграждение”, не се казва никъде: „народни представители получават възнаграждение за изпълнение на функциите си”. Макар и да са напуснали временно заседанията на Народното събрание, тези депутати запазват конституционното си качество и статус на народни представители.

– Възможно ли е тази част от парламента, която е в сградата, да промени Правилника на НС и онази част, която в момента бойкотира заседанията, да заведе съдебни дела във връзка с отнетите им възнаграждения?

– Интересен въпрос. Има две писти за отговор. Първо, зависи какви са промените. Ако такива промени бъдат направени, те на общо основание подлежат на оспорване пред Конституционния съд, който има богата практика по оспорване на конституционността на Правилника за организацията и дейността на Народното събрание. Второ, зависи от съдържанието на решението на Конституционния съд. Това са въпроси на бъдещо несигурно развитие, по които не мога да си позволя коментар.

– Може ли да се променя Правилникът, ако не всички партии, които съставляват Народното събрание, са в парламента?

– Важно е промените в Правилника да бъдат приети с необходимото мнозинство от народното представителство, а не от броя на партиите, които са участвали при приемането им. Правилникът се променя, за разлика от законите, по една по-лека процедура. Първо, той се гласува на само едно четене. Второ, няма такива изрични наредби в Конституцията, че при промените на Правилника се изисква присъствие на всички парламентарни групи. Такова разграничение направи Конституцията в чл. 73, който урежда приемането на този Правилник, който се приема по общия ред на приемане на нормативни актове, за който се изисква обикновения форум. Друг е въпросът, че с това, се накърнява престижа на парламента и на конституционализма.

– В Народното събрание депутати от мнозинството казват, че се чувстват добре и без опозицията. Израз на какво е това?

– Това е за сметка на престижа на Народното събрание и на пълнотата на политическия плурализъм по чл.11 от Конституцията.